財政政策分析

2024-01-13 10:06:02| 小龍

年財政政策

1.“雙一流”政策是什么?

創(chuàng)建世界一流大學(xué)(WCU)已經(jīng)成為一種全球性的競爭性政策。據(jù)筆者初步統(tǒng)計，全球已經(jīng)有50多個國家或地區(qū)出臺了創(chuàng)建世界一流大學(xué)的計劃?？v觀各類計劃，做法基本類似，都是通過國家或地方政府遴選若干具有全球競爭力的大學(xué)進(jìn)行重點投入，期望它們能在較短的時間內(nèi)躋身世界一流。這種重點投入本質(zhì)上是一種政府公共撥款政策。大部分國家將資金投入到大學(xué)，賦予大學(xué)較大的資金自主使用權(quán);也有部分國家或地區(qū)采取投大學(xué)和投學(xué)科相結(jié)合的模式，政府“一竿子”管到學(xué)科。

本輪中國的“雙一流”政策同時聚焦一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，希望通過分層和分類的建設(shè)思路，鼓勵高校的“差別化發(fā)展”。主要包括三種建設(shè)思路：一是擁有多個國內(nèi)領(lǐng)先、國際前沿高水平學(xué)科的大學(xué)，要在多領(lǐng)域建設(shè)一流學(xué)科，形成一批相互支撐、協(xié)同發(fā)展的一流學(xué)科，全面提升綜合實力和國際競爭力，進(jìn)入世界一流大學(xué)行列或前列。二是擁有若干處于國內(nèi)前列、在國際同類院校中居于優(yōu)勢地位的高水平學(xué)科的大學(xué)，要圍繞主干學(xué)科，強(qiáng)化辦學(xué)特色，建設(shè)若干一流學(xué)科，擴(kuò)大國際影響力，帶動學(xué)校進(jìn)入世界同類高校前列。三是擁有某一高水平學(xué)科的大學(xué)，要突出學(xué)科優(yōu)勢，提升學(xué)科水平，進(jìn)入該學(xué)科領(lǐng)域世界一流行列或前列。

2.因何“雙一流”得以成為一項公共政策?

高等教育與科技創(chuàng)新是事關(guān)國家命運的核心戰(zhàn)略。沒有世界頂尖的高等教育就不可能產(chǎn)生具有世界競爭力的人力資源，也不可能產(chǎn)生奠定國家比較優(yōu)勢的科技創(chuàng)新成果。當(dāng)“劉易斯”拐點來到，“人口紅利”吃盡的時候，唯有教育和科技紅利能夠引領(lǐng)中國的未來。從這個角度講高等教育與科技創(chuàng)新已經(jīng)成為國之重器，就跟一個國家需要國防力量的強(qiáng)大一樣，世界一流大學(xué)在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為了一種公共產(chǎn)品。

從傳統(tǒng)的觀念來看，由于高等教育并不具有完全的非排他性和非競爭性，只能看做一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，高等教育資源配置的過程需要注重公平競爭，不應(yīng)該通過行政手段刻意將資源投入到少數(shù)高校身上。而從公共產(chǎn)品與國家意志的視角出發(fā)，則又會認(rèn)為一流大學(xué)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，是一種必須的公共產(chǎn)品。這兩種不同的定位導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界對211和985政策存在兩種完全不同的聲音。我們姑且稱之為集中派和分散派。集中派認(rèn)為世界一流大學(xué)是公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由國家投入進(jìn)行建設(shè);分散派則認(rèn)為高等教育和高等學(xué)校是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，集中投入只會破壞公平競爭的環(huán)境，破壞高等教育管理的秩序。1995年211政策推出，隨后1998年985政策推出，一直至今，集中派與分散派之爭就一直沒有停止過。

“雙一流”政策之所以可以納入公共議程，并且成為公共政策，有其必要性和可能性。從必要性來說，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型面臨巨大的挑戰(zhàn)，高層次人力資源要素和科技創(chuàng)新要素成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵性要素。一流大學(xué)和一流學(xué)科則是供給這兩種要素的關(guān)鍵性主體。從可能性來說，“雙一流”政策很好地調(diào)和了集中派和分散派的矛盾，在較大范圍內(nèi)形成了共識，得到了各方的支持。此外，從中央部委的主導(dǎo)意見來看，發(fā)改委和財政部期望的重點建設(shè)納入整體撥款和教育部所期待的重點建設(shè)繼續(xù)作為專項管理之間也形成了一定的調(diào)和。不過，“雙一流”宏觀政策出臺經(jīng)歷了較長的周期，而“雙一流”政策細(xì)則也并未在年初順利出臺，可見在具體的操作方式上仍然存在一些分歧。

3.“雙一流”政策和211、985政策是什么關(guān)系?

回顧歷史，早在1991年全國人大七屆四次會議批準(zhǔn)《國民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》時就明確提出：“有重點地辦好一批大學(xué)。加強(qiáng)一批重點學(xué)科點的建設(shè)，使其在科學(xué)技術(shù)水平上達(dá)到或接近發(fā)達(dá)國家同類學(xué)科的水平。”隨后國家教委向國務(wù)院正式上報了《關(guān)于重點建設(shè)好一批重點大學(xué)和重點學(xué)科的報告》。報告提出：“建議由國家教委設(shè)置重點大學(xué)和重點學(xué)科建設(shè)項目，該項目簡稱為‘211’計劃。”我們可以看到211政策主要關(guān)注三方面內(nèi)容：一是學(xué)校整體辦學(xué)條件建設(shè);二是重點學(xué)科建設(shè);三是高等教育公共服務(wù)體系建設(shè)(《“211工程”總體建設(shè)規(guī)劃》，1995)。“211工程“二期和三期則將重點學(xué)科建設(shè)放到了首要位置。

985政策源于1998年5月在北京大學(xué)百年校慶上發(fā)布的“科教興國動員令”講話，明確提出“為了實現(xiàn)現(xiàn)代化，我國要有若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)。這樣的大學(xué)，應(yīng)該是培養(yǎng)和早就高素質(zhì)的創(chuàng)造性人才的搖籃，應(yīng)該是認(rèn)識未知世界、探求客觀真理、為人類解決面臨的重大課題提供科學(xué)依據(jù)的前沿，應(yīng)該是知識創(chuàng)新、推動科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的重要力量，應(yīng)該是民族優(yōu)秀文化與世界先進(jìn)文明成果交流借鑒的橋梁。”1998年《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》提出“重點支持部分高等學(xué)校創(chuàng)建具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)和一流學(xué)科”。跟211政策聚焦學(xué)校整體辦學(xué)條件建設(shè)和重點學(xué)科建設(shè)不同，985政策的指向更加側(cè)重于世界一流大學(xué)和世界一流學(xué)科建設(shè)，而211工程建設(shè)恰恰為985建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。985工程高校(39所)是國家扶持的世界一流大學(xué)的有力競爭者，而獲得“985工程優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺”的高校(37所)的使命是在若干學(xué)科領(lǐng)域打造世界一流學(xué)科群。而且985工程還有力地調(diào)動了地方政府共同參與世界一流大學(xué)和世界一流學(xué)科建設(shè)。

雖然211、985政策有力地撬動了中國“塔尖”高校的建設(shè)，但是仍然留下了不少遺憾。首先，雖然985政策非常重視體制和機(jī)制建設(shè)，但是中國大學(xué)仍然面臨達(dá)到全球頂尖大學(xué)的“無形屏障”，高等教育在培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才和產(chǎn)生重大原創(chuàng)成果方面仍然乏力;第二，中國高等教育已經(jīng)發(fā)展為一個不平衡的高等教育系統(tǒng)，跟少量大學(xué)得到的優(yōu)先資助形成對比，高等教育系統(tǒng)的中層和底層高校的資金不足，學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量較差，這實際上構(gòu)成了中國高等教育的“阿克琉斯之踵”(Philip G. Altbach，，意為致命弱點)。第三，盡管中國高等教育取得了長足的進(jìn)步，但是一個無法令人忽視的事實是出國留學(xué)潮導(dǎo)致了高等教育服務(wù)貿(mào)易的顯著逆差，中國學(xué)生的海外消費資金總額已經(jīng)達(dá)到了中央高等教育財政支出總額(注：據(jù)民進(jìn)中央報告)。第四，在高等教育重點建設(shè)內(nèi)部存在“身份固化、競爭缺失、重復(fù)交叉等問題，迫切需要加強(qiáng)資源整合，創(chuàng)新實施方式”。也正因此，985三期結(jié)束以后，由于各方面對211、985政策存在較大的分歧，新的政策共識未能及時達(dá)成，-年重點建設(shè)都是通過“過渡經(jīng)費”的方式下達(dá)的。

按照《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010)，到年要繼續(xù)實施211和985，這是既定的國家級戰(zhàn)略任務(wù)。211、985將中國高等教育推到了自身歷史的高峰和至高境界。同時也把我們關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的理想境界、思想水平和實踐能力提升到了新層次。(葉紹梁，)“雙一流”政策延續(xù)了211、985政策的世界一流大學(xué)(985更加側(cè)重)和世界一流學(xué)科(211更加側(cè)重)的政策追求，但是也進(jìn)行了較為系統(tǒng)的改革。首先，整合“211工程”、“985工程”以及“優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺”和“特色重點學(xué)科項目”等重點建設(shè)中央財政將中央高校開展世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)納入中央高校預(yù)算撥款制度中統(tǒng)籌考慮，并通過相關(guān)專項資金給予引導(dǎo)支持。進(jìn)一步增強(qiáng)高校財務(wù)自主權(quán)和統(tǒng)籌安排經(jīng)費的能力，充分激發(fā)高校爭創(chuàng)一流、辦出特色的動力和活力。第二，建立激勵約束機(jī)制，鼓勵公平競爭，強(qiáng)化目標(biāo)管理，突出建設(shè)實效。資金分配更多考慮辦學(xué)質(zhì)量特別是學(xué)科水平、辦學(xué)特色等因素，重點向辦學(xué)水平高、特色鮮明的學(xué)校傾斜，在公平競爭中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特。第三，對世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)加強(qiáng)總體規(guī)劃，鼓勵和支持不同類型的高水平大學(xué)和學(xué)科差別化發(fā)展每五年一個周期，年開始新一輪建設(shè)，與“十三五”規(guī)劃實現(xiàn)了同步，有效地避免了五年規(guī)劃和重點建設(shè)規(guī)劃“兩張皮”。

“雙一流”政策有可能真正意義上實現(xiàn)高等教育的重新洗牌嗎?211、985的文件雖然失效了，但是高等教育中的分層關(guān)系依然存在。北大和清華是無可爭議的第一層;C9高校始終緊密對接重點大學(xué)建設(shè)政策，對重點建設(shè)政策有著巨大的政策影響力;32所中央直管大學(xué)的黨委書記和大學(xué)校長是副部級;39所985大學(xué)實際上已經(jīng)到了第四層，211大學(xué)則已經(jīng)到了第五層。此外，事關(guān)中國高校命脈的資源事實上并非經(jīng)費撥款，而是博士和碩士學(xué)位點。不同層次的大學(xué)在擁有博士點數(shù)量量級上存在巨大差異，而且其設(shè)立、管理和評估的權(quán)力是高度集中的。一所大學(xué)如果只有一個綜合實力一般的博士點，甚至連博士點都沒有，它爭創(chuàng)“雙一流”之路必將充滿荊棘。

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